IDEAS PRINCIPALES DEL
LIBRO DE EL CICLO DE LA ILUSIÓN Y EL DESENCANTO DE PABLO
GERCHUNOFF Y LUCAS LLACH (III)
Por Sergio Daniel Aronas –
07 de junio de 2017
Presentamos la tercera y última parte del libro que
estamos resumiendo con la formulación de los punto de los enfoques más
relevantes. En una próxima entrada pondremos las conclusiones y nuestro parecer
general de la obra.
CAPÍTULO IX: LA DEMOCRACIA Y EL DIFÍCIL GOBIERNO DE LA ECONOMÍA
(1983-1989)
1) El drama de América Latina
El
gobierno de Alfonsín esta caracterizado por la crisis de la deuda y sus
secuelas. Lo que en algún momento pudo considerarse una frontera categórica
entre la Argentina
y América latina fue borroneándose poco a poco. Esta suerte de
“latinoamericanizacion”de la
Argentina , tuvo su argumento principal en la equiparación de
los niveles de ingreso por habitante. Además de la convergencia en las cifras
hubo un acercamiento en ciertos rasgos de la estructura y la política
económicas.
2) De herencias y
condicionamientos
La
economía que Alfonsín recibía de los militares pasaba por un momento
decididamente problemático. El gobierno radical, no dejo de resaltar el “peso
de la herencia”, con toda razón.
Los
problemas económicos eran vistos como cuestiones subalternas, destinadas a
rendirse en poco tiempo más a la omnipotencia de la democracia. Pasado apenas
más de un año de administración radical, se cayó en la cuenta de que ese
optimismo era en realidad una subestimación.
El
impacto de la crisis de la deuda fue muy violento. Los pagos al exterior por
intereses y utilidades habían crecido de un 2,2% a un 9,4% del PBI entre 1980 y
1983. Era un problema de insolvencia estructural. El ajuste obligo, en los
primeros años de la década del 80,
a obtener superávit comerciales por la vía de una
contracción de importaciones, al costo de una caída pronunciada de la inversión
bruta interna.
Sobre
el escenario de esta crisis de crecimiento se iban acumulando presiones
sociales a favor de un rápido cambio en el nivel de vida, que florecieron con
el advenimiento de la democracia en 1983.
La
expansión de las demandas cuya satisfacción dependía directamente del
presupuesto general (bienes públicos, gasto social, inversiones en
infraestructura, etc.) ponía en grave riesgo a un estado estructuralmente
deficitario. Cada vez más debía recurrirse a formas de financiamiento
extraordinarias y poco aconsejables. Agotados el sistema de seguridad social y
la deuda externa como fuentes de fondos, quedaban como única salida el
endeudamiento interno y la emisión monetaria.
Cinco
factores:
·
Endeudamiento externo;
·
Estancamiento;
·
Cierre de una economía con escaso grado de competencia interna;
·
Desequilibrio fiscal;
·
Inflación.
Estos
factores se agudizaron durante el último tramo de gobierno militar. Con el
objetivo de evitar una quiebra generalizada de empresas, el estado se hizo
cargo a través de diversos mecanismos del endeudamiento externo privado,
expandiendo en una proporción significativa el gasto público y convirtiendo el
problema de la deuda en un problema de naturaleza fiscal.
La
Administración de Alfonsín se iniciaba con un predominio absoluto de los temas
políticos sobre los económicos.
El
juego de presiones al que estaría expuesto el gobierno de Alfonsín se acababa
allí donde empezaba a percibirse un riesgo para las instituciones democráticas.
Esta era la consecuencia de un celo excesivo en la defensa de la democracia,
para Alfonsín era un precio que bien valía la recompensa.
Viejas formulas, nuevos
problemas.
La
política económica radical siguió una evolución ya conocida: una administración algo improvisada de la
economía, sin un plan claro, precedió a un elaborado intento de estabilización,
que concluiría en una tercera etapa de deterioro.
Con
Alfonsín, la primera de esas etapas duro alrededor de 15 meses, desde el
comienzo de su gestión hasta febrero de 1985.
El
radicalismo no había tenido la necesidad de formular un programa económico.
Sumando que el resultado electoral de 1983 fue bastante inesperado, resulta
comprensible que el flamante gobierno no tuviera claro que hacer con la
economía. Alfonsín adopto una salida lógica. Decidió recostarse sobre las
mismas políticas que en tiempos de Illia, un periodo más que aceptable en
materia de crecimiento del producto y de los salarios reales.
Pero
durante los 15 meses iniciales de Alfonsín se fue tomando conciencia de que la
economía requería medidas mucho más drásticas que las que se habían
implementado. La estrategia original de Grinszpun era mantener un alto nivel de
empleo con los típicos instrumentos de estimulo a la demanda (crédito barato y
gasto publico), mientras se combatía la inflación gradualmente, con una
política de ingresos que además diera lugar a una recuperación de los salarios
reales. Así, después de un aumento inicial de sueldos, se estableció un sistema
de pautas para dirigir su evolución y la de los precios, el tipo de cambio y
las tarifas de los servicios públicos.
Pero
pronto aparecieron problemas: las directivas de precios eran ignoradas por los
sectores que estaban fuera del control gubernamental que obligo a nuevos
aumentos, esta vez retroactivos, de los salarios. El mecanismo luego se
automatizo para evitar ese tipo de descompensaciones y se paso a un esquema de
indexación salarial completa. Pero con ello se abandonaba también cualquier
aspiración de contener la inflación.
Con
políticas de ingresos pasivas no había ni siquiera una fuerza de contención
temporaria.
Durante
1984, los aumentos de precios se hicieron más intensos trimestre a trimestre:
58% en enero-marzo, 63% en abril-junio y 85% en julio-septiembre.
Las
negociaciones por la deuda externa tomaban un cariz combativo. La ayuda externa
seguía dependiendo del éxito de un programa de ajuste (que se concentrara) en
reducir el déficit fiscal, bajar la tasa de inflación, controlar la oferta
monetaria y con el tiempo alentar el crecimiento económico interno”.
Grinszpun
no parecía demasiado dispuesto a aceptar condiciones. Esa actitud estaba complicando
aun mas unas cuentas externar en estado de emergencia. La apretada situación
obligo a un pronto acuerdo con el FMI.
Las
políticas de Grinszpun no estaban consiguiendo sus objetivos. En 1984 cerraría
con un aumento del salaria real de 35% y una inflación de 626%. La luna de miel
entre Alfonsin y la ciudadanía se iba eclipsando. Al mismo tiempo, la
reevaluación de la moneda que había permitido la recuperación salarial era una
carga para el sector agropecuario. Se convoco a los distintos sectores a una
concertación económica y social. El resultado, previsible, se limito a una
enumeración de criticas y propuestas de medidas sectoriales, denunciándose: “si
el gobierno no dice como se propone
concretar tan loables proposiciones es sencillamente porque no lo sabe”.
Hasta
Alfonsín parecía alejarse de la estrategia de Grinszpun al afirmar que la
expansión de la economía por la vía del consumo tenia “patas cortas”. Tras la
firma de un inevitable acuerdo con el FMI a fines de 1984 el gobierno hizo
explicita se decisión de priorizar la lucha contra la inflación. Con ese
objetivo, devaluó la moneda, incremento las tarifas publicas y restringió la
oferta monetaria. Junto a algunas medidas de recorte del gasto publico
(principalmente en materia de salarios, jubilaciones y erogaciones militares)
ello modero un poco el déficit fiscal y el aumento de precios..
En
junio 1985 se anunció el Programa de Reforma Económica llamada Plan Austral. El
austral sería la nueva unidad monetaria, cuyo tipo de cambio seria de 0,80
centavos de austral por dólar. Quedaban congelados todos los precios de la
economía. El BCRA dejaba de emitir dinero destinado financiar los
desequilibrios del Tesoro Nacional. La recuperación fiscal se basaba en
impuestos adicionales a la exportación, un esquema de “ahorro forzoso”, el
aumento en algunos gravámenes específicos y la reducción del periodo de pago de
IVA. Para evitar ganancias inesperadas de acreedores y propietarios, se
introdujo el “desagio”: los contratos pactados en la antigua moneda se
transformaban automáticamente a australes a través de una tabla de conversión
que mantenía el valor real esperado de los pagos futuros. El plan fue recibido
con alivio y paso un primer test de credibilidad. No se había alcanzado el
objetivo de máxima (la inmovilidad del nivel general de precios) pero si una
rotunda estabilización. El congelamiento y las medidas fiscales ayudaron a
disminuir la inflación. El aumento de gravámenes al comercio exterior y a los
combustibles, el producto del “ahorro forzoso” y la contención de los salarios
de la administración publica también ayudaron a que el déficit fiscal se
mantuviera dentro los márgenes previstos en el plan. Se revirtió además la
huida de la moneda nacional. La estabilización consiguió ganancias concretas
para la población, como el aumento del salario real y la reaparición de
créditos para consumo. Esas mejoras ayudaron a tonificar la demanda y estimular
la producción.
Al
comenzar 1986, el Plan Austral era un éxito económico, político y también
intelectual. Había que tener en cuenta que la guerra contra la inflación apenes
comenzaba. La reactivación de la demanda empezaba a impactar sobre los precios
de venta de los productos con precios libres y esa moderada inflación se
transmitía a otros sectores de la economía, activando los mecanismos de
indexación. Entonces se planteo la necesidad de pasar a una segunda etapa. La
cuestión era revertir y evitar en el futuro esos desfasajes consolidando al
mismo tiempo la estabilidad de precios.
Un Estado sin financiamiento.
Que
el relativo equilibrio en las cuentas publicas conseguido en el año que siguió
al Austral resultase tan precario era todo un síntoma de que algo mas profundo
estaba fallando en el funcionamiento de estado. El estado, sumido en una crisis
de financiamiento, no podía cumplir plenamente con el múltiple papel que se le
había ido asignando durante las últimas décadas. Esa incapacidad era
conceptualizada en el segundo lustro de los 80 como la erosión del contrato
fiscal” o la “desarticulación del pacto fiscal”que existía entre el estado y la
sociedad.
Es
necesario estudiar el proceso de acumulación de funciones por parte del estado
argentino. Esas funciones pueden clasificarse en tres. En primer lugar, están
las exigidas del “estado gendarme”, que
se refiere a la provisión de defensa exterior, de seguridad interior, de
justicia, de administración general. Luego encontramos al “estado bienestar”
que puede describirse como una garantía para toda la población de un consumo
mínimo de ciertos bienes o servicios (salud, educación, vivienda), tendiendo al
bienestar general de la población y lograr asegurar un nivel de vida digno.
Por
ultimo encontramos al “estado productor”,
es estado interviene en el mercado libre buscando corregir ineficiencias. La convicción
de que solo con la participación del estado podían generarse altos niveles de
actividad, de empleo y crecimiento económico. El estado manejaba esa influencia
de manera directa (haciéndose cargo de ciertas actividades productivas) o
indirectas (estimulando la producción privada). Las empresas estatales de
servicios públicos, los subsidios a la instalación de fabricas en ciertas
regiones, las exenciones impositivas a determinadas actividades, los prestamos
de los bancos oficiales a tasas subsidiadas, todo esto formaba el “capitalismo
asistido” de fines de la década del 80. Este tipo de estado productor era
cuestionado y fue en parte una consecuencia natural de los que había sido su
costosa y frustrada expansión a partir de los años 70.
Hacia
1987, un 43% del gasto público total correspondía al estado, cifra que incluya
una gama de subsidios de diversas formas y con variados fines a la producción
privada. Por ello surgió la idea de privatizar empresas públicas y reducir los
beneficios fiscales con que se asistía al sector privado.
Otro
problema era la incapacidad del gobierno para obtener recursos. Los ingresos
por tributación clásica nunca alcanzaron la envergadura que tuvieron en otros
países. En compensación, el estado contó con dos fuentes: se creo un esquema de
impuestos a exportaciones e importaciones que brindaban recursos al estado y en
segundo lugar a un cuantioso superávit, porque los aportantes eran muchos mas
que los beneficiados. Una por una, estas fuentes fueron agotándose. Entonces se
acentuó el recurso a la emisión y el endeudamiento. Por una o por otra vía era
cada vez mas difícil conseguir recursos. Llego un unto (la crisis de la deuda)
en que el estado no pudo endeudarse en el exterior ni siquiera a tasas altas, y
paso a depender de la ayuda de organismos oficiales como el FMI y el Banco
Mundial. Sepultada la esperanza de una corrección sin traumas que fue el Plan
Austral, las dificultades para financiar un estado estructuralmente deficitario
se transformaron en un urgente problema de “caja”.
Prolegómenos
de una reforma estructural
En
julio de 1987, los ministros de Economía y Obras y Servicios Públicos
anunciaron una serie de medidas para lograr una reforma integral del sector
publico. Algunos cambios que se querían llevar adelante eran: un cambio en la
forma de financiamiento de las empresas publicas, que pasarían a obtener
recursos de un único Fondo de Infraestructura Publica, una política de
desregulación petrolera, limitación de los regímenes de promoción industrial,
la desregulación de algunas tarifas el área de transporte, la privatización de
un 40% del capital de ENTEL y de Aerolíneas Argentinas, la privatización de
Somisa y alentar las inversiones privadas en áreas reversas anteriormente para
el estado. Pero muchas de estas medidas no lograron concretarse. El gobierno
buscaba encontrar medidas con resultados inmediatos. Se dieron algunos pasos
hacia la liberalización del comercio exterior. El modelo estaba en medio de una
gran crisis y todas las circunstancias parecían empujar al poder ejecutivo y al
partido oficial por la ruta de una reestructuración económica global muy
alejada de sus ideas tradicionales pero emparentadas con la ola reformista que
estaba creciendo en otros países de América Latina.
En
la dialéctica entre las políticas de estabilización de corto plazo y las
iniciativas de reforma estructural, las últimas iban ganando en importancia. Lo
que no fue muy distinto entre ambos planes fue su corta duración. La tasa de
inflación bajo en los últimos meses de 1987 gracias al control de precios y de
una política monetaria relativamente restrictiva. Pero en la semana final del
año el congelamiento debió ser abandonado. El peso fue devaluado, pero esta vez
no se establecieron pautas para la evolución futura, ni tampoco para la de los
precios y los salarios. Se iniciaba así 1988 con la inflación librada a su
propia suerte (ello fue decisión del gobierno que fuera así).
Tampoco
podía predecirse ningún cronograma cambiario creíble, porque la escasez de
divisas se estaba volviendo desesperante. La posición de la Argentina llegaba a un
punto critico que no podía ya superarse y así fue que en abril de 1988 el país
dejo de pagar los servicios de la deuda, ingresando a una moratoria. La crisis
externa se sumaba a la crisis fiscal para montar un escenario de alto riesgo.
Durante la primera mitad de 1988, el índice de inflación creció casi
ininterrumpidamente. Allí fue que se monto la operación de salvataje que le
llamo Plan Primavera, anunciado a fines de Agosto. El golpe a la inflación no
consistió en un congelamiento sino en un acuerdo desindexatorio con las
empresas lideres (agrupadas en la
UIA ) y con la
Cámara de Comercio, quienes a cambio de su apoyo se
beneficiaron en una baja del IVA. Ya que era difícil lograr un ajuste fiscal basado
en nuevos impuestos, se intento una corrección a través del BCRA, por dos vías:
primero se diseñó un nuevo régimen cambiario por el cual la autoridad monetaria
compraba dólares a los exportadores de productos tradicionales en el mercado
oficial y los vendía a los importadores en el mercado financiero, quedándose
con la diferencia, además se refinancio parte de la deuda interna con el
sistema financiero privado.
La
política estabilizadora del nuevo esquema estaba en el tipo de cambio. En 1988
entraban capitales para obtener la alta y creciente tasa de interés. El Plan
Primavera tenia dos amenazas: la escasez de reservas y la incertidumbre
política y económica ante las inminentes elecciones para el recambio
presidencial.
Aunque
la inflación había bajado, seguía siendo mayor que el ritmo de devolución y
pronto el tipo de cambio acumulo un claro atraso. Entrando en el verano nadie
creía en ese plan. La confirmación no oficial de la sospecha de que el Banco
Mundial suspendería la ayuda a la
Argentina era una señal de que la situación estaba
empeorando. En febrero se creo un tercer mercado de cambios y ello significaba
el final del Plan Primavera y también el derrumbe del último dique de
contención a la hiperinflación.
La
hiperinflación Argentina de 1989 se debió básicamente al tipo de cambio: es la
previa fuga hacia las divisas y el consecuente aumento de su valor lo que
genera la explosión inflacionaria, a través de los bienes comerciables y de la
practica mas o menos generalizada de fijar precios siguiendo el tipo de cambio.
La transmisión desde el valor del dólar hacia los precios internos quiso
evitarse con sucesivos sistemas cambiarios, seis en total entre principios de
año y la asunción de Menem en junio. Pero ello generaba a veces mayores
problemas. Con la economía funcionando y en un régimen hiperinflacionario cada
sector ideaba estrategias defensivas que terminaron agravando la situación
general: Por ejemplo, los trabajadores exigían pagos adelantados y aumento de
sus remuneraciones, los empresarios se cubrían aumentando los precios o
acumulando inventarios, entre otras cosas.
La
renuncia de Sourrouille y su equipo en el mes de marzo no bastó para calmar las
agras, y el 14 de mayo Menem fue elegido presidente con mayoría absoluta. La
sucesión de los otros dos ministros de economía fue inútil. La Argentina convulsionada
asistía al espectáculo de la desintegración de un Gobierno del que había
esperado casi todo pero que forzado por
las circunstancias tuvo que retirarse anticipadamente.
Quedaba en manos de la nueva administración la
responsabilidad inmediata de encontrar salida a la hiperinflación y la tarea
tan largamente postergada de guiar al país por un sendero de crecimiento.
CAPÍTULO X: GRANDES
EXPECTATIVAS, GRANDES DECEPCIONES (1989-2001).
La Década
del 90
Así llegaba 1989, el año en que confluyeron dos
hechos inéditos en la historia argentina: el desborde inflacionario y la
transmisión de mando entre dos presidentes de distinto partido elegidos
limpiamente. Había que salir de la hiperinflación. Menem demostró que estaba
decidido a seguir la vía de las reformas estructurales, como condición para
alcanzar la estabilidad y restablecer el orden económico. Pero es necesario
introducir también consideraciones estrictamente políticas para comprender por
que pudo Menem llevar adelante las trasformaciones, cuando un par de años atrás
el peronismo había bloqueado lo que habían sido apenas insinuaciones de esos
mismos cambios. Con las sucesivas victorias de Menem, el peronismo se había
unificado en torno a un liderazgo aceptado por todas las corrientes, por
primera vez luego de la muerte de Perón. Por ello, Menem llego al gobierno con
el capital político necesario para legitimar sus opciones políticas. Las
innovaciones que produjo en la política y las alianzas tejidas una vez en la
presidencia difícilmente hubieran tenido la misma favorable acogida. El exitoso
viraje de Menem probo que un presidente de origen populista podría lanzar una
estrategia económica no populista y salir airoso en el intento.
Desde la política se abría así la luz de libertad
necesaria para adaptar transformaciones acordes con lo que una importante
mayoría de la opinión ilustrada y en buena medida también la propia economía
estaban reclamando.
Período
desde 1990
Improntas para la política
económica de los 90
En 1989 hay 2 hechos
inéditos: el desborde inflacionario y la transmisión de mando entre dos
presidentes de distinto partido elegidos limpiamente. En 1983 el mandato
popular había sido de naturaleza institucional, el que recibía Menem era ante
todo económico: había que salir de la hiperinflación.
Dominaba
una visión que incorporaba ciertas proposiciones que se asociaban al
liberalismo, entre las cuales sobresalía la idea de reducir el ámbito de acción
del estado.
Además, el déficit fiscal persistente, había
resultado en la alta inflación primero luego en la hiperinflación, que
acentuaban la decadencia Argentina. Durante los 15 años que siguieron a 1975
fue erosionándose la situación financiera del estado, que se convirtió en el
conflicto distributivo de una economía estancada y de suma cero. Las empresas
públicas y el sistema de seguridad social imponían su creciente costo fiscal
justo en que la capacidad de obtener recursos estaba en declinación. En ese
contexto, en el que fue ganando la emisión monetaria, la economía argentina paso
de un régimen de inflación moderada a otro de inflación excepcionalmente alta
durante los 80. La hiperinflación de 1989 significaba que el ultimo recurso a
disposición del estado para afrontar sus pagos (emitir dinero) se había agotado
por la velocidad de la fuga de capitales ya que el estado argentino carecía de
credibilidad como deudor. Menem demostraría que estaba decidido a seguir la vía
de las reformas estructurales, como condición para alcanzar la estabilidad y
restablecer el orden económico.
Pero el porque Menem pudo llevar veloz e
intensamente esas transformaciones, cuando en el radicalismo había solo
insinuaciones de esos mismos cambios. Con sus victorias, el peronismo había
formado un liderazgo aceptado por todas las corrientes por lo que Menem llego
al gobierno con el capital político necesario para hacer sus opciones
políticas. El exitoso viraje de Menem probo que un presidente de origen
populista podría lanzar una estrategia económica no populista y salir airoso en
el intento, por lo que desde la política se abría una luz de libertad para las
transformaciones.
Bajo el
signo de la globalización
La economía internacional
durante los 90 pueden entenderse como una prolongación y una intensificación
desde la posguerra.
El proceso de interrelación
creciente entre los varios mercados nacionales de bienes y capitales, había
sido una de los rasgos definitorios de la economía mundial desde mitad de
siglo. El tercio de siglo que abarco las dos guerras mundiales y el tumultuoso
periodo de entreguerras aparece como una larga pausa dentro de un cuadro
general de creciente internacionalización de la economía.
Como en la belle epoque,
los avances tecnológicos que reducían costos de comunicación y transporte
facilitaban la expansión comercial. Entre 1950 y 1980, el valor del trasporte
aéreo de pasajeros disminuyo en dos tercios y el precio de una llamada de
Londres a Nueva York paso de 53,2
a 4,8 dólares. Tanto 1870-1914 como 1950-73 fueron
épocas de aranceles decrecientes y bajos, los años de guerra y entreguerra se
caracterizaron por un ascenso del proteccionismo, inspirado en la preocupación
por las balanzas de pagos o en los propios conflictos bélicos. En la
desaceleración del comercio de los 10 o 15 años posteriores a 1973, atribuible
al menor ritmo de expansión de la economía mundial, también impactaron las
políticas económicas, no solo comerciales sino también monetarias. Pero por
otro lado ya había empezado a configurarse un mercado de capitales
auténticamente internacional.
En los 90, la
internacionalización del comercio y de las finanzas se intensifico. La tasa de
crecimiento de las exportaciones mundiales, 4% anual en 1973-89, reacciono al
6% anual en 1989-1996. En esos años, el aumento del comercio duplico al aumento
de la producción mundial.
El renovado vigor del
intercambio fue un evento global, pero se concentro sobre todo en países menos
desarrollados. El mercado internacional de capitales fue mutando rápidamente.
En 1996, los flujos de capital privado hacia países en desarrollo alcanzaron los 200mil millones, un valor que era seis
veces mayor al del periodo 1983-89. En los 90 el principal motor fue la
inversión extranjera directa.
El paso a regímenes
comerciales y financieros mas abiertos hizo realidad la tendencia estructural
cimentada en los avances tecnológicos hacia posible. En el orden comercial, se
profundizaron o iniciaron procesos de integración regional, con la Unión
Europea como caso líder en el mundo y el Nafta y el MERCOSUR en América. El
regionalismo ha facilitado los recortes recíprocos de aranceles, también se
consolidaron los mecanismos de coordinación a nivel global tendientes a
reconstruir jun orden mas liberal de comercio; la sucesión de ocasionales
acuerdos arancelarios característica del GATT dejo paso a la OMC.
Una realidad bien captada
por el termino globalización: los 90 se distinguen de otras épocas menos por la
intensificación de lazos económicos entre países ya abiertos a esas influencias
que por la veloz incorporación de nuevos integrantes al circuito económico
internacional. Un indicador es el incremento de países-miembros del FMI de 35 a 137. La caída del
comunismo acelero la globalización no solo porque proveyó buena parte de los
nuevos participantes del capitalismo; además, derribo de jun golpe el fantasma
de una revolución capaz de afectar los derechos de propiedad.
¿Que inspiró a muchos
gobiernos a adoptar políticas que aceitaban la globalización, entendida como la
paulatina integración de los mercados de bienes y de capitales?
Las economías se abrían
para aprovechar las oportunidades que la propia globalización brindaba:
expansión comercial y atracción de los capitales que estaban a la búsqueda de
oportunidades de inversión más rentables. Los organismos internacionales,
valoraron los beneficios del librecambio y condicionaron el otorgamiento de
créditos a la adopción de políticas de apertura.
La experiencia anterior venía
mostrando que era viable un modelo de desarrollo “hacia fuera” en el que las
ventas al exterior impulsaran un crecimiento alto y con un peso cada vez mayor
de productos de elaboración compleja.
En cuanto a las
importaciones, su crecimiento era no solo la consecuencia natural de querer
exportar más, sino una precondición para ello, en tanto se hacían mas
accesibles bienes de capital e insumos necesarios para las actividades de
exportación.
Era difícil pensar en una
apertura comercial con barreras fuertes a la movilidad de capitales. Las
entradas de capital eran la vía de escape a esa verdad. El ordenamiento
macroeconómico pasaba así a ser una condición necesaria para financiar
externamente los aumentos en la inversión. La caída del riesgo país, capaz de
conceder el ansiado status de “mercado emergente”, fue uno entre otros
objetivos de la relativa prudencia fiscal en los países en desarrollo. En
América latina el déficit del gobierno cayo de 3.9 a 1.1% del PBI entre
principios de la década y 1996, y la tasa de inflación paso del 13 al 7% anual.
En la Argentina , la naturaleza
exacta de las oportunidades, desafíos y riesgos planteados por la globalización
fue ganando importancia a medida que se iban dando respuestas satisfactorias.
El problema de cómo contener la inflación no perdió el protagonismo que había
ido ganando durante los 15 o 20 años anteriores, todo lo contrario, la
experiencia de la hiperinflación relajaba a otros grandes temas a una oposición
de dominar los índices de precios. La búsqueda de la estabilidad de debe ser un
hito de la política económica del gobierno justicialista.
Una nueva macroeconomía
La hiperinflación era una
profunda crisis del estado, el gobierno de Menem hizo sus primeras armas en la
lucha contra la inflación bajo el supuesto de que la estabilidad de precios
seguiría de manera automática a la solución de esa crisis. La formulación de
una política de reforma del estado pasaba así a ser no ya una condición
necesaria para la estabilización sino, una condición suficiente para ello.
La convocatoria al grupo
Bunge y Born para que se hiciera cargo de la economía puede entenderse como un
paso político, tuvo sus primeras manifestaciones en las leyes de emergencia
económica y de reforma del estado. La primera de ellas un golpe frontal al
capitalismo que imperaba en Argentina, al suspender por jun plazo de 180 días
luego indefinidamente, los regímenes de promoción industrial, regional y de
exportaciones y las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales
en las compras del estado; se autorizaron los licenciamientos de empleados
públicos poniendo fin a esquemas saláriales de privilegio en la administración.
La Ley de reforma
del estado, al fijar el marco normativo para la privatización de empresas
publicas, se anunciaban los objetivos en materia de apertura comercial,
reformas estructurales continuo luego de que a fines de 1989 un cambio
ministerial pusiera fin a la participación directa del empresariado en el
diseño de la política económica.
Durante el año 1990 se
concretaron las primeras privatizaciones importantes, se acelero la apertura
comercial y se suprimió el tratamiento fiscal diferencial que brindaba a las
empresas nacionales cierta ventaja sobre las extranjeras.
En el área específica de la
estabilización de precios el avance fue mínimo durante 1989 y 1990. Un primer
periodo de tipo de cambio fijo duro apenas unos meses y acabo en un segundo
episodio hiperinflacionario en el verano de 1989-1990. Durante 1990 la política
antiinflacionario siguió bajo un régimen de flotación cambiaria.. Previamente
se había refinanciado forzadamente la deuda del Banco Central por la vía de una
conversión de los depósitos a plazo fijo en títulos de deuda publica de largo
plazo. Pero los precios seguían en ascenso: en octubre de ese año el índice de
inflación minorista es de 7.7%. Cuando la situación fiscal obligo a apartarse
de la restricción monetaria, la inflación recrudeció y hubo otro cambio en el
Ministerio de economía pasando a manos de Domingo Cavallo.
Menem no había cosechado
ningún éxito duradero. Desgastado por dos tentativas de estabilización. La
privatización de jun buen numero de empresas públicas y la conversión de la
deuda de corto plazo en obligaciones menos apremiantes permitían pensar de
equilibrio fiscal. Por otra parte, el Banco central contaba con varios miles de
millones de dólares en reservas.
En presidente y su
principal ministro entendieron que las condiciones estaban dadas para una
estabilización, orientada no ya a reducir inflación sino sencillamente a
anularlos. La sanción de la Ley
de Convertibilidad, en abril 1991, fue algo mas que el tipo de cambio fijo. La
mayor diferencia estaba en la obligación impuesta al Banco Central de mantener
reservas en divisas capaces de comprar toda la base monetaria, al tipo de
cambio que establecía la ley, el hecho de que el valor del dólar estuviese
fijado por ley daba cierta credibilidad. La experiencia de una hiperinflación
estaba lejos.
El Plan de convertibilidad
tuvo un éxito inusual en su fin de acabar con la inflación. Aunque en los
primeros meses el índice de precios al consumidor creció a fines de 1991 ya se
registraron tasas mensuales menores al 1%. El índice mayorista fue mas
rápidamente disciplinado por la combinación de competencia externa y tipo de
cambio fijo. El apaciguamiento de los precios probaría ser un logro duradero.
Entre 1992 y 1996, el índice alcanzaría un valor nunca muy superior a la mitad
del correspondiente al año previo.
La reparación del crédito a
tasas mas accesibles y el aumento del poder de compra de los salarios reales
derivado de la desaparición del impuesto inflacionario resultaron ser poderosas
fuerzas de expansión puestas en marcha por la estabilidad. A ellas se sumaban
los efectos de otras políticas, como el abaratamiento de los bienes de
importación. La reacción de la demanda estimulo el nivel de actividad, que
creció a razón del 8.8% anual entre 1990 y 1994. Ni siquiera esa expansión
inédita fue suficiente para abastecer a una demanda interna en recuperación. El
consumo y la inversión aumentaron un 50% en el mismo lapso. La situación de
exceso de demanda tuvo como resultado un cambio en la balanza comercial: de un
superávit de 8275 millones en 1990 se paso a un déficit de 5751 en 1994.
El crecimiento de 1990-94
consolidó económica y políticamente el esquema estabilizador. Mientras se
cosechaban los frutos de la recaudación en el IVA y el impuesto a las
ganancias, y se combatía la evasión, el aumento del producto garantizaba
ingresos crecientes al fisco y mejoraba la solvencia del sistema financiero.
Ayudado por el dinero de las privatizaciones, el estado argentino redujo su
déficit transformándolo en un pequeño superávit. Esta mejora sirvió para alcanzar
un acuerdo con los acreedores externos, por la vía del Plan Brady, lo que
retroalimento la entrada de capitales y la demanda agregada.
La eliminación del impuesto
inflacionario tuvo un efecto progresivo sobre los estratos de la sociedad. Los
hogares de pobreza habían alcanzado un 38% a fines de 1989, cayeron al 14% en
1993. La desocupación generada por la liberalización comercial, la
reorganización del sector publico y las privatizaciones fue mas que compensada
por el impacto que sobre el empleo tuvo el aumento del producto. Por fin se
atenuó la mortandad empresarial que la apertura externa trajo consigo.
Sin embargo, hacia mediados
de 1994 proyectaban una sombra de duda sobre el mejorado escenario
macroeconómico. Uno de ellos venia acompañando al Plan de Convertibilidad: el
creciente déficit de comercio que, sumado a los intereses de la deuda externa,
demandaba cada año cuantiosos pagos al exterior. Existía el temor de que ese
déficit externo acabaría también con el Plan de Convertibilidad, como había
ocurrido planes anteriores basados en un tipo de cambio fijo.
El gobierno relativizaba la
alarma causada por el déficit enfatizando el aumento de la inversión y la
ampliada participación de los bienes de capital en las importaciones. Se
razonaba que el déficit no era esta vez expansión del consumo sino un aspecto
típico de un periodo de crecimiento. Pero por otro lado daba muestras de
problemas el efecto de la apreciación cambiario sobre la competitividad.
Descartada la devaluación como mecanismo corrector. La desregulación de varios
mercados, la reducción o anulación de un sinnúmero de impuestos internos,
específicos y laborales y la eliminación de aranceles a las importaciones de
bienes de capital fueron todos capítulos de una misma política, destinada a
mejorar la competitividad de la producción nacional. La reimplantación de
incentivos fiscales a las exportaciones apuntaban mas explícitamente a mejorar
la balanza comercial. Se paso de un régimen jubila torio de reparto a un
sistema de capitalización individuales también esperaban las autoridades un
efecto saludable sobre las cuentas externas, porque llevaría a un aumento del
ahorro privado. La gran apuesta del gobierno era que el proceso de inversión
que se había iniciado tendría un
incremento de productividad una vez considerados los incentivos fiscales, las
empresas podrían competir sin desventaja con las del resto del mundo.
La mejora en la
productividad fue muy intensa. Creció a razón del 7.3% anual entre 1990 y 1994.
Los rasgos definitorios de ese aumento n la productividad fueron: Por jun lado,
la ampliada participación del capital extranjero, que en el primer lustro de
los 90 tuvo, por otro lado, su énfasis en la introducción de cambios en la
organización del trabajo.
El aumento de la productividad
tenía una amarga contracara: el desempleo. Si bien en un principio (año 1991 y
1992) la reactivación había creado una gran cantidad de empleos, el número de
puestos aumento (0.5%anual) entre 1992-94, a pesar de la continuada expansión
productiva (6.5% anual). A ello se sumo
la población dispuesta a trabajar. El resultado fue un aumento de la tasa de
desocupación del 7% en octubre 1992
a 12.2% octubre 1994.
La gran pregunta era por
que tan poco trabajo. Algunos enfatizaban de que el trabajo estuviera demasiado
caro en relación a los bienes de capital, ahora mas accesibles gracias al
abaratamiento que siguió a la apertura comercial externa y a la reaparición del
crédito a tasas de interés razonables; otros ponían el acento las regulaciones
que dificultaban la contratación de trabajadores en época en la que la
tecnología de producción requería normas mas flexibles en el mercado laboral.
Pero había una realidad: el rápido proceso de modernización desencadenado por
las reformas estructurales expulso empleo del sector publico y de otras
actividades que en los años anteriores habían actuado como refugio laboral, que
podían adaptarse a las nuevas condiciones y en gran numero, fueron
desapareciendo.
¿En que habían consistido
esas reformas estructurales que actuando en combinación con el plan de
estabilización, estaban provocando una dinámica de cambio que se reflejaba
tanto en el despegue de la economía como en la intensificación del desempleo y
de las quiebras?
Dos conjuntos de políticas
se complementaron para redondear un movimiento global hacia el laissez faire.
Los cambios operados en el estado y la apertura comercial y de capitales fueron
los pilares de los que resultó ser una de las mayores mutaciones del
capitalismo argentino en todo el siglo.
