EL PODER LEGISLATIVO EN LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA

Por Sergio Daniel Aronas – 30 de mayo de 2016

Prçologo

La Constitución Argentina originalmente sancionada en 1853 y reformada en 1994, es la carta orgánica del sistema político del país definido en su primer artículo como representativo, republicano y federal, basado en la división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. En resumidas cuentas, defiende la propiedad privada capitalista y le sirve a las clases dominantes para seguir ejerciendo el poder bajo la fachada de las elecciones. 

La reforma de 1994 incorporó nuevos derechos y garantías, un capítulo dedicado al nuevo poder fiscal de la Nación, la incorporación del Jefe de Gabinete de Ministros, la ampliación de las atribuciones tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo y como novedad más importantes es que se permite que el presidente pueda ser reelegido por un solo período más para el ejercicio de su mandato. Se acortaron los períodos presidenciales de 6 a 4 años y el de senadores de 9 a 6 años. En este último, se acordó incorporar un senador más al Congreso en representación de las minorías.

Tiene aspectos buenos como malos y en este sentido lo verdaderamente terrible es la expresión refrendada en esta Constitución según la cual "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes". Está claro que estos representantes en la historia constitucional y política argentina jamás representaron al pueblo, sino a los intereses de las clases que defienden para sostener sus privilegios y atribuciones. La crisis de diciembre de 2001 fue un claro ejemplo del malestar del pueblo que votó a diputados y senadores que jamás cumplieron con sus compromisos. Algo muy común en todas las democracias burguesas.

Pese a todas estas cuestiones vamos a analizar como funciona el Poder Legislativo, algunas de sus atribuciones y el proceso de formación y sanción de las leyes.


CAPITULO I: CONSIDERACION GENERALES DEL PODER LEGISLATIVO

Introducción

El Poder Legislativo de la Nación Argentina, también llamado Congreso Nacional, es el encargado de la formación y sanción de las leyes que rigen el desenvolvimiento de la República en todos sus aspectos y esa es la principal función que cumple dentro del sistema de división de poderes.

La Constitución reformada en 1994 es la que da forma, organiza y le da atribuciones y deberes a quienes lo integran en la Sección I cuando se refiere al Poder Legislativo y consta de siete capítulos:

Capítulo Primero: De la Cámara de Diputados

Capítulo Segundo: De la Cámara de Senadores

Capítulo Tercero: Disposiciones comunes a ambas ccámaras

Capítulo Cuarto: Atribuciones del Congreso

Capítulo Quinto: De la formación y sanción de las leyes

Los capítulos sexto y séptimo, de la Auditoría General de la Nación y del Defensor del Pueblo, respectivamente, si bien deben ser aprobados por el Congreso, no forman parte de él por lo que se lo excluye del análisis.

En la Argentina el Poder Legislativo en un poder bicameral ya que lo constituye la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, los cuales funcionan en forma separada, salvo el día de la inauguración de las sesiones del período anual correspondiente en el que el Presidente de la Nación pronuncia el discurso principal sobre la gestión del gobierno y las tareas principales a resolver, en la cual el Congreso se presenta en forma unificado, es decir, que tanto los diputados como los senadores participan en una asamblea conjunta para escuchar el discurso presidencial.

1) Composición

Como ya adelantáramos, esta segunda parte del texto constitucional está dividida en dos títulos. El primero referido al Gobierno Federal y el segundo a los Gobierno de provincia.

El primero a su vez se subdivide en cuatro secciones a saber, la primera Del Poder Legislativo (del art. 44 al 86), la segunda Del Poder Ejecutivo (del art. 87 al 107), la tercera Del Poder Judicial (del art. 108 al 120).

Con respecto al Poder Legislativo de la Nación, éste está integrado por dos Cámaras, la Cámara de Diputados de la Nación, que representa al pueblo en su conjunto y la Cámara de Senadores, que representan a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires.

CAPITULO II: CONFORMACIÓN DEL CONGRESO DE LA NACIÓN

1) La Cámara de Diputados

La Cámara de Diputados está integrada por los representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, el número de 13 representantes será de uno por cada 33.000 habitantes o fracción que no baje de 16.500, por lo que cada provincia elige un número de diputados según su población en base a dicha cantidad. Los diputados duran cuatro años en sus funciones y la Cámara se renueva por mitades cada dos años.

Está formado por 257 diputados elegidos por el pueblo en cuyos comicios las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires representado un distrito electoral y en que se aplicar el sistema D’Hont de representación proporcional, un sistema que se impuso para las elecciones nacionales de 1983 tras un acalorado debate entre las fuerzas políticas que participaron en aquel histórico comicio con que se terminaron los siete años de la dictadura militar de 1976-1983. 

2) La Cámara  de Senadores

La Cámara de Senadores, en la reforma de 1994, tuvo importantes modificaciones con respecto a la cantidad de miembros y al sistema de elección de los mismos.

Anterior a la reforma, cada provincia elegía dos senadores. Estos eran elegidos en forma indirecta por las Legislaturas provinciales. A partir de la reforma, este mecanismo fue sustituido por elección directa por el pueblo y se incorporó un senador más por provincia. Ahora, los tres senadores son elegidos en forma directa por el pueblo, correspondiendo dos senadores al partido que hubiere obtenido el mayor número de votos validos emitidos y el tercero al partido que le sigue en número de votos. Este sistema se utilizó por primera vez en las elecciones de 2001. En Mendoza correspondieron los dos senadores del partido más votado al Partido Justicialista (Jorge Pardal y Marita Perceval) y el tercero a la Alianza-UCR (Raúl Baglini).

También se redujo la duración del mandato de los senadores de nueve a seis años. La Cámara, ahora, se renueva a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años. La idea del tercer senador por provincia era que pueda ser representado la minoría con el fin de darle un tinte más democrático y pluralista a esta Cámara que tuvo cierto carácter aristocrático de modo que quede mejor representado la expresión del pueblo a través de su voto.

 CUADRO 1: DISTRIBUCION DE LAS BANCAS POR PROVINIA

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la web del Honorable Congreso

CAPITULO III: FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES

1) Consideraciones previas

La ley es un acto complejo que requiere la voluntad conjunta de ambas Cámaras del Congreso y del Poder Ejecutivo.

Respecto al funcionamiento del Congreso y al procedimiento legislativo se introdujeron algunas modificaciones en los artículos 63, 79, 80, 81, 82 y 83.

a) Se amplió el período ordinario de sesiones, de 5 meses por año a 9 meses, es decir desde el 1 de marzo hasta el 30 de noviembre de cada año;

b) Se redujo de cinco a tres la cantidad de intervenciones de cada Cámara, en caso de desacuerdo parcial entre ellas;

c) Se prohibió a la cámara de origen rechazar un proyecto de ley que vuelve de la cámara revisora con modificaciones y la introducción de nuevas modificaciones;

d) Se prohibió la aprobación tácita;

e) Se insertaron en el proceso legislativo, las formas semidirectas de democracia, como iniciativa popular y consulta;

f) Se creó la Comisión Bicameral Permanente relativa al control de los decretos de necesidad y urgencia, de la legislación delegada y de la promulgación parcial de leyes.

El Poder Ejecutivo participa en la formación de las leyes mediante la promulgación de las mismas, esto es, una facultad mediante la cual el presidente manifiesta su consentimiento a en la vigencia de la ley. La promulgación puede ser expresa mediante decreto o bien por medio del silencio – tácita – es cuando pasado los diez días hábiles de haber recibido la comunicación de las cámaras el Ejecutivo no devuelve el proyecto con observaciones, la ley queda promulgada. Esto no ha sufrido modificaciones.

También el Ejecutivo tiene la facultad de veto, esto es, una manifestación de voluntad contraria a la vigencia de la ley.

Anteriormente, no estaba contemplado el veto parcial, con lo cual la ley que es vetada en parte por el Ejecutivo, éste devolvía todo el texto de la ley al Congreso. La reforma de la constitución incorpora el veto parcial, facultando al Ejecutivo a promulgar la parte no vetada siempre que tenga autonomía normativa y la aprobación parcial no altere la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

En el origen del tratamiento legislativo la regla general indica que los proyectos de ley pueden ser iniciados en cualquiera de las cámaras. Sin embargo, es importante notas que existen diferencias en cuanto a cierto de tipo de temas que la Constitución establece que deben ser iniciativas de la Cámara de Diputados o de la Senadores. En el caso de los diputados, les corresponden los proyectos de ley sobre:

ü  Leyes sobre contribuciones (art.52)

ü  Leyes sobre reclutamiento de tropas (art.52)

ü  Leyes cuyas propuestas son instadas por ciudadanos en ejercicio de su derecho a iniciativa popular (art.39)

ü  Leyes mediante las que el congreso decide someter un proyecto a consulta popular (art.40)

Y en el caso de los senadores, la Constitución indica que les corresponde iniciar proyectos sobre estos temas:

ü  Leyes convenio en materia de coparticipación federal tributaria (art. 75 inc. 2)

ü  Ñeyes que proveen al crecimiento armónico de la nación (art. 75 inc.19)

ü  leyes que promueven políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75 inc.19)

2) El mecanismo de formación y sanción de las leyes

El procedimiento de la formación y sanción de las leyes se basan en los siguientes artículos de la Constitución Nacional que transcribimos:

Artículo 77. - Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución.

Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras

Artículo 78. - Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.

Artículo 79. - Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario.

Artículo 80. - Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.

Artículo 81. - Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deber indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.

Artículo 82. - La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.

Artículo 83. - Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.

Artículo 84. - En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, decretan o sancionan con fuerza de ley.

DIAGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE FORMACION

Y SANCION DE LAS LEYES

Cámara de Origen

Cámara Revisora

Resultado

Proyecto aprobado por mayoría absoluta

Aprueba por mayoría absoluta

Sanción del proyecto (aprobación por ambas cámaras). Pasa al Poder Ejecutivo

Cámara de Origen

Cámara Revisora

Resultado

Proyecto desechado  (rechazado en su totalidad)

No puede repetirse en las sesiones de ese año.

Cámara de Origen

Cámara Revisora

Resultado

Proyecto aprobado por mayoría absoluta

Es desechado totalmente

No puede repetirse en las sesiones de ese año.

Cámara de Origen

Cámara Revisora

Resultado

Proyecto aprobado por mayoría absoluta.

Adicionado o corregido (es decir: modificado) por mayoría absoluta.- Debe indicarse el resultado de la votación.

Vuelve a la Cámara de Origen

No puede desechar el proyecto  ni introducir nuevas adiciones o correcciones:
a) Acepta las adiciones y correcciones		Sanción del texto aprobado en la Cámara Revisora. Pasa al Poder Ejecutivo
b) Insiste en la redacción originaria, para lo que se requiere mayoría absoluta.		Sanción del texto aprobado en la Cámara de Origen. Pasa al Poder Ejecutivo
c) No logra la mayoría absoluta para insistir en la redacción originaria.		Sanción del texto aprobado en la Cámara Revisora. Pasa al Poder Ejecutivo

Cámara de Origen

Cámara Revisora

Resultado

:

Proyecto aprobado por mayoría absoluta.

Adicionado o corregido por los 2/3 de votos. Debe indicarse el resultado de la votación.-

Vuelve a la Cámara de Origen.-

No puede desechar el proyecto ni introducir nuevas adiciones o correcciones:
a) Acepta las adiciones y correcciones		Se sanciona el texto aprobado en la Cámara Revisora. Pasa al Poder Ejecutivo.
b) Insiste en la redacción originaria, para lo que se requiere los 2/3 de votos.		Se sanciona el texto aprobado en la Cámara de Origen. Pasa al Poder Ejecutivo.
c) No logra los 2/3 de los votos  para insistir en la redacción originaria.		Se sanciona el texto aprobado en la Cámara Revisora. Pasa al Poder Ejecutivo

PODER EJECUTIVO - Promulgación o veto

Una vez sancionado por las Cámaras, el Poder Ejecutivo promulga (aprueba) y publica, u observa (veta) el proyecto, total o parcialmente. Se reputa que lo aprueba, si no lo devuelve al Congreso en el término de diez días útiles (hábiles).- (Se la llama promulgación tácita. En cambio la sanción que hagan las cámaras legislativas debe ser expresa, ya que el Art. 82 de la Constitución Nacional, prohíbe la sanción tácita o ficta.-) Los proyectos observados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante, a menos que esta última tenga autonomía normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este supuesto, (el de observación parcial y promulgación parcial) será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.-

INSISTENCIA DE LAS CAMARAS

Un proyecto observado por el Poder Ejecutivo, retorna con sus objeciones a la Cámara de Origen y luego a la Cámara Revisora. Ambas vuelven a debatirlo, y si con 2/3 de votos confirman la sanción originaria, el proyecto es ley y el Poder Ejecutivo debe promulgarlo como tal. Las votaciones deben ser nominales, por si o por no, y tanto los nombres como los fundamentos de los sufragantes, y las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.

CAPITULO IV: ATRIBUCIONES DEL CONGRESO: EL ARTÍCULO 75

Este importante artículo regula las atribuciones del Congreso de la Nación y fue significativamente modificado por la Convención Constituyente de 1994. Son sus principales disposiciones:

1) Régimen tributario y de coparticipación de impuestos

Nuestra Constitución nacional traza este importante tema, de una manera particular, por lo que dicho régimen se encuentra disperso en varios de sus artículos. Es importante resaltar el artículo 4, ya que en el se mencionan los recursos del Estado nacional, como son:

1)      El producto de derechos de importación y exportación,

2)      La venta o locación de tierras de propiedad nacional,

3)      La renta de Correos,

4)      Las contribuciones (impuestos) que equitativa y proporcionalmente a la población

5)      Imponga el Congreso,

6)      Los empréstitos y operaciones de crédito.

Los impuestos son una obligación dineraria que establece el Estado en razón de la

capacidad contributiva del sujeto obligado y están destinados a financiar los gastos

generales del Estado (seguridad, ejército, justicia, salud, educación, etc). El artículo 75,

incisos 1 y 2 establece el régimen de impuestos y coparticipación en nuestro país.

Los impuestos directos, son aquellos en los cuales el contribuyente de iure se identifica con el contribuyente de facto, económico o real. Es decir que su pago no puede ser trasladado a terceros. Es el caso típico del impuesto a los bienes, donde el tributo es debido por el propietario.

Los impuestos indirectos a los que también la doctrina y la legislación los denomina "impuestos al consumo" son aquellos que gravan la venta de las mercaderías, siendo pagados por el productor o fabricante, quien lo recarga sobre el precio de aquéllas; por ese motivo, quien paga en definitiva es el consumidor. Es el caso de los impuestos al consumo y al valor agregado.

Los Impuestos Indirectos Externos, (es decir los impuestos aduaneros) le corresponden siempre y únicamente al Estado Federal. Ello surge de los arts. 4, 9, 75 inc. 1 y 126 de la Constitución Nacional.

Los Impuestos Indirectos Internos corresponden en forma concurrente, al Estado Federal y a las Provincias. Esto surge del art. 75 inc. 2 de la C.N. que lo establece como "poderes impositivos concurrentes". Esto implica que las provincias pueden establecer impuestos de este tipo.

Los impuestos directos corresponden en principio exclusivamente a las provincias salvo casos excepcionales de emergencia, en cuyo caso puede crearlos el Estado nacional por tiempo determinado. Sin embargo, su ejercicio por parte del Estado nacional se ha convertido en práctica habitual. La clasificación de los impuestos según surge de la Constitución Nacional podemos diferenciarla en:

2) Coparticipación federal

Mediante este sistema el Estado Nacional crea e impone impuestos que conforme a la Constitución le corresponderían a las Provincias, coparticipando a éstas de una parte del producido de los mismos y quedándose con el resto. Este sistema ha sido convalidado por la Corte nacional y las provincias también lo han legitimado. Rige actualmente la ley 23548 (de 1988) y el nuevo marco constitucional, establecido en el articulo 75 inciso 2 de la Constitución aun no ha sido regulado por el Congreso.

La reforma de 1994 institucionalizó la Coparticipación Impositiva al incluirla en el

art. 75 inc. 2

3) Presupuesto nacional

El art. 75 inc. 8 establece que el Congreso tiene la facultad de fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación y aprobar o desechar la cuenta de inversión. El Presupuesto General de gastos y recursos es una de las leyes más trascendentales que debe sancionar el Congreso de la Nación, ya que contiene la autorización para recaudar las rentas y para gastar en el ejercicio financiero anual. En otras palabras, el presupuesto es el programa de gobierno

por el término de un año. El presupuesto general tiene dos grandes capítulos: el de gastos y el de recursos.

La Reforma constitucional de 1994 modificó el inciso correspondiente a la aprobación del presupuesto por el Congreso. Se incluyó la frase "conforme a las pautas establecidas en el inciso 2". Esto significa que en el presupuesto debe estar incluido expresamente el   régimen de coparticipación federal de impuestos y los principios establecidos en el inciso segundo de este artículo.

4) Bancos y emisión monetaria

El inc. 6 del art. 75 autoriza al Congreso a crear un Banco Federa, con facultad de emitir moneda. Antes de la reforma constitucional de 1994, el anterior art. 67, inc.5, se refería al Banco de la Nación Argentina, creado en 1872, y no al Banco Central de la República Argentina que no existía en esa época. El Banco Central de la República Argentina, es el único Banco emisor de moneda de curso legal en nuestro país. Su Directorio debe estar integrado por representantes de la provincias. El Banco Central de la República Argentina (BCRA) fue creado en 1935, época en que el gobierno pertenecía a la llamada  “Década infame” y surgió como consecuencia del pacto Roca-Runciman de 1933, muy bien denominado como el estatuto del Coloniaje. El art.75 inc.11 atribuye al Congreso la función de hacer sellar moneda fijar su valor y el de las extranjeras. Esta disposición está en acuerdo con el art. 126 C.N. que prohibe a las provincias la acuñación de moneda o la creación de bancos con facultad de emitir billetes, salvo que cuenten con autorización especial del Congreso.

5) Tratados internacionales

Corresponde al Poder Ejecutivo la negociación y la firma de los tratados internacionales conforme al artículo 99 inc.11. Una vez firmados el P.E los somete a la aprobación del Congreso. Si el Tratado es sancionado y promulgado se incorpora al derecho interno. Es importante tener en cuenta que los tratados que se firmen deben respetar los principios de derecho público establecidos en la constitución de acuerdo al artículo 30.

Artículo 75 inc. 22: Le atribuye la función de aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones. Los tratados y Concordatos (tratados firmados con la Santa Sede) tienen jerarquía superior a las leyes. Incluye una lista de 10 Tratados de Derechos Humanos que tienen jerarquía constitucional. Y establece una mayoría especial (2/3) de los miembros presentes para que nuevos tratados humanitarios adquieran en el futuro jerarquía constitucional.

Artículo 75 inc. 24: Autoriza al Congreso para que, en los Tratados de Integración Económica, pueda transferir ciertas atribuciones estatales a órganos supranacionales en igualdad de reciprocidad.

6) La intervención federal

Es un acto complejo de naturaleza política, por el cual se limita o suspende temporariamente la autonomía provincial a fin de cumplir algunos de los objetivos previstos en el artículo 6 de la C.N.”. Estos objetivos son: “garantir la forma republicana de gobierno a requisición de las autoridades provinciales, cuando éstas estuvieran amenazadas o hubieran sido depuestas por sedición interna o por invasión de otra provincia o para repeler invasiones exteriores.

El artículo 6 no explícita a cual de los órganos le corresponde disponer la intervención federal, pero si lo hace el artículo 75 inc. 31 que fue incorporado mediante la reforma, ya que con anterioridad se consideraba una facultad implícita del Congreso nacional.

Este artículo establece expresamente que la intervención federal es competencia del Congreso. No obstante, autoriza la Poder Ejecutivo a decretarla durante el receso del Congreso, pudiendo éste aprobarla o revocarla. Lamentablemente no se previó la tercera alternativa que es la que normalmente se produce: el silencio del Congreso ante la intervención decretada por el Poder Ejecutivo.

Este artículo se complementa con el artículo 99 inc. 20 que autoriza al presidente a decretar por sí solo la intervención federal cuando el Congreso está en receso obligándolo a convocarlo simultáneamente.